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近幾年來,當地政府專項債券慢慢變成基礎設施建設投資融資的關鍵股權融資專用工具。在2014年“43號文”喊停政府部門投融資平臺代政府融資,2017、2018年PPP嚴管控現行政策聚集頒佈、PPP財承室內空間漸滿的情況下,當地政府基本建設專案債務舒緩程序遇阻,專項債帳戶餘額和增加經營規模信用額度的擴張,促使專項債變成當地政府基礎設施建設企業融資的不二選擇。近幾年來專項債的擴充從下表能夠一窺眉目:

對比一般債來講,近幾年來專項債經營規模顯著擴張。到2021年底,中間下發的當地政府專項債券帳戶餘額額度已由2015年的60802億人民幣升至181685億人民幣,六年提高了二倍;增加額度則從2016年的4000億元,一路提升到2020年最高點時的37500億元,2021年雖然降低了1000億,但仍保持上位。

專項債的擴充,一方面為地區基礎設施建設基本建設產生了珍貴的資產,變成中國經濟發展快速擺脫肺炎疫情危害的關鍵能量,但另一方面,因為基礎設施建設投資融資的多樣性(涉及到省部級政府部門及市縣市級政府部門,政府部門、ppp模式和金融企業等多元化行為主體)和多元性(涉及到現行政策、法律法規、會計、金融業、工程項目等諸多課程),專項債產生的瞭解方面、主要用途方面、管理方法方面、實際操作方面的難題也露出水面。從這篇逐漸,小編將從專項債的瞭解、專項債的最好主要用途、專項債的運行關鍵點和專項債的專案生命週期管理方法四個層面,對專項債開展多方位透視和分析。

專項債全透視之一:專項債的瞭解

#關鍵見解提醒:

1、專項債作專案資本金,仍未違背“專案資本金不可為債務性資產”的有關要求。從專案資本金規章制度的發端文檔國發〔1996〕35號的法律精神實質和文義描述能夠看得出,規章制度規定的是專案資本金“不可為建設方的債務性資產”,並非“不可為投資者的債務性資產”。專項債是投資者即當地政府的債務性資產,用以建設方的項目資本金仍未違背規章制度要求。

2、專項債適用的新專案,若新專案有社會化股權融資(如貸款銀行),不管專項債作為項目資本金或是債務性資產,現金流量均應優先選擇償還社會化股權融資,再償還專項債做為債務性資產的股東借款,或根據分紅、公司股權轉讓、減少註冊資本完成公司股東自有資金利益;

3、儘管專項債總體年利率較低,但其歸屬於政府部門債務,除開作為專案資本金外,專項債不適合作為新專案的債務性資產取代貸款銀行,不然將代表著用政府部門債務取代專案公司債務;

4、專項債與PPP是能夠融合的。專項債項目投資於PPP新項目,應盡可能作自有資金,未作債務性資產;作為PPP專案資本金的專項債資產,是按PPP協議書中當地政府應注資及時的資產,仍未變大ppp模式的杆杠,減弱ppp模式的股權融資義務。

5、專項債的信用額度具體是比較有限的,從項目類型和現金流量普及率看來,新項目現金流量可以適用的專項債總金額度很有可能會小於目前信用額度,因而應加倍愛惜早已下發的專項債信用額度,將資產盡可能用以能夠充分發揮正確引導功效、杠杆效應的項目資本金,充分發揮專項債的最好主要用途。

當今,專項債往往在實際操作中存有一些疑惑,是由於各界人士對專項債存有一些瞭解方面的難題,乃至有一些破產 iva難題存有一定的錯誤觀念。詳細分析這種難題,會重新構建對專項債的瞭解。那樣的瞭解難題關鍵有五個層面。

一、專項債作專案資本金,違背了“專案資本金不可為債務性資產”的要求

“不可以債務性資產當做專案資本金”的要求,現行制度中有象徵性的有兩大類:

一是國務院下達的專案資本金規章制度的有關文檔。

比如國務院1996年下達的《關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》(國發〔1996〕35號)要求:“專案投資專案資本金,就是指在專案投資專案總投資中,由投資人認繳出資額的認繳出資額,對項目投資而言是是非非債務性資產,建設方不擔負這一部分資產的一切貸款利息和債務”。2019年下達的《關於加強固定資產投資專案資本金管理的通知》(國發〔2019〕26號)嚴格執行了這一規定:“項目投資項目資本金做為項目總投資中由投資人認繳出資額的認繳出資額,對項目投資而言務必是是非非債務性資產,建設方不擔負這一部分資產的一切債務和貸款利息;投資人可按其注資占比依規具有所有者權益,也可出讓其注資,但不可以一切方法收回。”

二是財政部下達的相關PPP的管理資料。

比如《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合資訊平臺專案庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求:“歸屬於以上第(一)、(二)項不可進庫情況或存有以下情況之一的新專案,應予以取締:……(三)不符合要求運行規定。包含……未準時全額交納專案資本金、以債務性資產當做自有資金或由協力廠商代持ppp模式方股權的。”《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(財金〔2019〕16號)要求:“各個財政部門要將標準運行擺在首位,嚴苛依照規定執行標準的PPP新專案,不可發生下列個人行為:……(四)以債務性資產當做專案資本金,虛假出資或注資虛假的。”

從法律學和行政法學角度觀察,國務院出文的“國辦發”歸屬于“准行政規章”,法律認可較高;財政部出文的“財金”、“財辦金”歸屬于“別的行政規章”、“抽象性具體行政行為”,對比國務院出文法律認可不高。

根據以上兩大類要求,結合實際,一些當地政府、金融企業、審計部門出自於合理合法合規管理的慎重考慮到,一般 以“不可以投資者(公司股東)的債務性資產當做專案資本金”做為要求的瞭解和評定。正是如此,覺得專項債是當地政府的債務性資產,一樣也不可做為專案資本金。實際上,那樣瞭解是存有錯誤觀念的。從法律精神實質和法律條文(規章制度要求)的描述由此可見,“不可以債務性資產當做自有資金”的要求應瞭解為“不可以建設方的債務性資產當做專案資本金”。原因以下:

第一,國發〔1996〕35號、國發〔2019〕26號描述為“對項目投資而言是是非非債務性資產,建設方不擔負這一部分資產的一切貸款利息和債務”。

“對項目投資而言”這一行為主體限制,確立了“非債務性資產”的行為主體是“建設方”(項目公司),並不是投資者,即不可以建設方的債務性資產(一般是建設方的股東借款)當做自有資金。也就是說,假如投資者將本身債務性資產(如公司債券)以專案資本金方式引入建設方,貸款利息和債務由投資者擔負,建設方不擔負一切貸款利息和債務,資產記入建設方的所有者權益學科,不記入債務學科,仍未違背以上要求。

第二,中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年6月下發的《關於做好地方政府專項債券發行及專案配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)要求“容許將專項債券做為滿足條件的重特大專案資本金”。

一方面,若將“項目資本金不可為債務性資產”瞭解為“不可為投資者(公司股東)的債務性資產”,那麼代表著廳字〔2019〕33號的以上要求是“違反規定”的,與國務院、財政部的規章制度是發生衝突的。姑且不提廳字〔2019〕33號做為中央辦公廳、國辦出文,法律認可高過部委局文檔,僅從二者矛盾的視角就足夠對這類瞭解持猜疑心態;另一方面,專項債的股權融資行為主體是省部級當地政府,是當地政府的債務性資產。廳字〔2019〕33號容許當地政府以政府部門投資者真實身份將專項債資產做為專案資本金,正表明了“投資者”的債務性資產是能夠作建設方的自有資金的,也證實了債務性資產的評定行為主體應以建設方,而不是投資者(包含政府部門方)。

第三,國發〔2019〕26號的另一項要求,也證實了這一見解。

26號文要求:“開設法人資格的專案投資,其所有者權益能夠所有做為專案投資專案資本金。”即投資者將本身債務性資產引入建設方的“所有者權益學科”,並非其“股東借款”等債務性資產學科,按以上要求就可以視作項目資本金。這是以企業會計制度視角對專案資本金評定的精確描述。

第四,實踐活動中投資者的項目資本金來源於可能是多種管道的。

有些是公司股東認繳出資額的註冊資本,有些是工程進度款、銷售款等主營業務收入,有些是貸款銀行(比如周轉資金借款);若投資者定級較高,自有資金也可能是以投資者本身個人信用,在金融市場發售公司債券、企業債、短期融資券、中期票據、PPN募資的資產。這種資產都能夠當做是投資者的自籌資金。因為企業帳戶資產出入經常,這種資產多有混在一起,區別什麼資產是註冊資金,什麼是債務性資產,什麼是工程進度款市場銷售資金回籠基本上是不太可能的。

綜上所述,國發[1996]35號、國發〔2019〕26號和財辦金〔2017〕92號相關“專案資本金不可為債務性資產”的瞭解,應限制為項目資本金不可為建設方的債務性資產,建設方對這一部分資產沒有付息的責任。至關重要的是,專案資本金能夠為投資者的債務性資產,社會發展投資者以本身為債務行為主體發售的公司債券、企業債、中期票據,政府部門投資者以本身為債務行為主體發售的地區政府專項債,均能夠做為所投資的專案法定代表人的專案資本金。

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